Como funciona o financiamento do BNDES para obras em países estrangeiros

O texto é do site Aos Fatos, escrito por Marco Faustino, colaboração Amanda Ribeiro em 9 de fevereiro de 2023

Essas dúvidas voltaram à tona após o governo Lula anunciar que deve retomar a política de financiamento de exportação de bens e serviços de engenharia na América Latina e na África. Interrompida na gestão Temer, a linha de crédito foi golpeada por suspeitas de corrupção e por calotes de países com governantes tidos como próximos ao PT, como Cuba e Venezuela.

EXPLICAMOS

Nesta segunda-feira (6), durante a posse da nova diretoria do BNDES, o presidente Lula (PT) citou dados do próprio banco ao defender que os empréstimos feitos até 2017, na realidade, deram lucro ao Brasil e que a culpa da falta de pagamento teria sido do governo Bolsonaro, que, em vez de negociar, azedou as relações com alguns dos países devedores.

Aos Fatos consultou especialistas e analisou dados para explicar o que você precisa saber sobre os empréstimos do BNDES para obras no exterior. Confira a seguir:

O QUE O BNDES FINANCIA E QUEM PODE SER BENEFICIADO?

O BNDES é um banco público especializado em financiamento de longo prazo para empresas e pessoas sediadas ou residentes no país que investem em:

infraestrutura;
produção ou aquisição de máquinas e equipamentos novos de fabricação nacional;
desenvolvimento de software;
capital de giro (montante necessário para uma empresa manter as atividades);
exportação de bens e serviços nacionais;
compra de bens e serviços importados, desde que comprovada a impossibilidade de contratação de similares nacionais.

Entre os atendidos pelo banco, estão desde MEIs (microempreendedores individuais), caminhoneiros e produtores rurais até grandes empresas. Portanto, ao financiar uma grande obra no exterior, o banco empresta recursos para que firmas brasileiras executem o serviço. O pagamento, contudo, fica a cargo dos países beneficiados.

O banco não empresta dinheiro a clientes condenados, tanto na esfera administrativa ou penal, por atos que envolvam trabalho escravo, infantil, assédio moral ou sexual, crimes contra o meio ambiente e discriminação de raça e gênero. Além disso, motéis, jogos de azar, comércio e aquisição de armas de fogos e empreendimentos imobiliários fazem parte de uma lista de atividades que não são apoiadas pelo BNDES.

COMO FUNCIONA O EMPRÉSTIMO DO BNDES PARA SERVIÇOS DE ENGENHARIA NO EXTERIOR?

Largamente usada nos governos anteriores do PT sob pretexto de ampliar a influência econômica brasileira em países da América Latina e da África, a linha de financiamento do BNDES para projetos no exterior foi lançada em 1998, na gestão de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), na esteira de uma abertura comercial do país.

A Flourish chart

Chamada de Exim Pós-embarque, uma das vertentes desta modalidade estabelece empréstimos em reais para empresas brasileiras que realizam obras no exterior, sendo que os países que recebem os empreendimentos são responsáveis pela dívida. O pagamento é feito em dólares ou euros, em prazo firmado nos contratos.

O governo brasileiro é quem decide as operações, os países de destino das exportações, as condições contratuais do financiamento e as formas de reduzir o risco de calote do país que sedia a obra de engenharia. Induzida principalmente no segundo governo Lula, essa política de crédito chegou ao auge em 2012, com Dilma Rousseff (PT).

Os principais critérios para o BNDES financiar um projeto no exterior são:

nível de prioridade nacional do projeto para o país importador;
quantidade e complexidade de bens e serviços brasileiros a serem exportados;
geração de empregos no Brasil com as exportações.

Sobre o país credor, são considerados critérios como:

histórico no cumprimento de contratos;
capacidade de pagamento;
nível de risco.

As propostas são conferidas pelo BNDES e pela Camex (Câmara de Comércio Exterior).

Até o fim de 2017, a taxa de juros cobrada nessas operações era a TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo), definida pelo BC (Banco Central) trimestralmente. A taxa, subsidiada, era inferior às praticadas pelo mercado e serviu como referência do custo básico de todos os empréstimos oferecidos pelo BNDES, dentro e fora do país, de 1995 a 1º de janeiro de 2018, quando foi substituída pela TLP (Taxa de Longo Prazo).

O novo presidente do BNDES, Aloizio Mercadante, afirmou recentemente que não irá retomar a TJLP, mas que deverá propor ao Congresso uma mudança na TLP, que é considerada mais alinhada às taxas de mercado, para torná-la mais “estável”.

O advogado Evaristo Pinheiro, especialista em relações internacionais e comércio exterior da Barral Parente Pinheiro Advogados, afirma que esses empréstimos, além de fazerem parte de uma política regional, seguem uma lógica de mercado. O banco facilita a exportação de bens, como locomotivas e ônibus, e serviços, como obras de engenharia com alto valor tecnológico, para lugares onde o Brasil é mais competitivo.

Ao todo, 148 operações foram realizadas, com prazo médio de onze anos e dois meses para pagamento dos financiamentos.

Os países mais beneficiados com as obras foram:

Angola, com US$ 3,273 bilhões;
Argentina, US$ 2,006 bilhões;
Venezuela, US$ 1,507 bilhão;
República Dominicana, US$ 1,215 bilhão;
Equador, US$ 685 milhões; e
Cuba, US$ 656 milhões.

Os prazos para o pagamento variam de acordo com cada contrato. Até agora, o maior deles foi concedido pela Camex (Conselho de Ministros da Câmara de Comércio Exterior) para o projeto do Porto de Mariel, em Cuba: 25 anos.

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O QUE ACONTECE SE OS PAÍSES DEIXAREM DE PAGAR OS EMPRÉSTIMOS?

Se um empréstimo deixa de ser pago, o BNDES é ressarcido pelo SCE (Seguro de Crédito à Exportação), garantia que é contratada pelo importador do serviço, seja o governo de um país ou uma empresa.

As receitas obtidas com esse seguro ficam no FGE (Fundo Garantidor de Exportação), criado em 1997, e que faz parte do Tesouro Nacional, espécie de caixa do governo, cuja fonte principal é a arrecadação de impostos.

Apesar de integrar as contas públicas, o FGE é composto majoritariamente de prêmios (pagamentos feitos pelo segurado pela contratação do seguro), ou seja, recursos privados. Também abastecem o fundo aplicações financeiras, títulos e valores imobiliários.

Logo, ainda que os recursos para cobrir essas dívidas devam constar no Orçamento e venham do Tesouro Nacional, eles são provenientes dos prêmios pagos pelos devedores do financiamento ao contratar o seguro, não dos impostos pagos pelo contribuinte brasileiro.

Desde a criação do FGE até outubro de 2018, foram arrecadados US$ 1,35 bilhão em prêmios e pagos US$ 388 milhões em indenizações (US$ 160 milhões para outros bancos), tendo sido recuperados US$ 18,9 milhões, segundo o BNDES. O fundo, portanto, é superavitário.

Ainda assim, o uso desses recursos pode trazer impactos às contas. Em 2018, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou um crédito suplementar de R$ 1,2 bilhões para o FGE cobrir calotes da Venezuela e Moçambique com o BNDES e o Credit Suisse, que não estavam previstos no Orçamento. Apesar de não retirar dinheiro de outras áreas, esse crédito levou ao corte de outras despesas, de modo a não estourar o teto de gastos do governo federal.

Já o país devedor fica impossibilitado de obter novos empréstimos do BNDES, consequência que é estendida às empresas locais, segundo Pinheiro. “Nenhum importador daquele país consegue ter crédito [no BNDES], porque, ao final do dia, você corre o risco político daquele país”, disse.

Em um aspecto mais amplo, o calote neste tipo de empréstimo pode suscitar pressões de outros credores sobre o país, gerando desconfiança no mercado. Com isso, o governo pode sofrer consequências como fuga de capital estrangeiro, dificuldades para lançar títulos públicos e rebaixamento de avaliações de risco.

QUAL A DÍVIDA DOS PAÍSES ATENDIDOS PELA LINHA DE FINANCIAMENTO DO BNDES?

Hoje, o BNDES ainda tem para receber US$ 935 milhões de países que estão em dia com os pagamentos e dos que já deram algum calote.

Segundo o banco, três países possuem parcelas atrasadas e tiveram US$ 1 bilhão indenizados pelo FGE até dezembro de 2022:

Venezuela (US$ 681 milhões)
Cuba (US$ 226 milhões);
Moçambique (US$ 122 milhões).

Esses países deixaram de pagar as dívidas a partir de janeiro de 2018, no governo Temer.

Seis países estão em dia com as obrigações, mas ainda possuem, juntos, saldo devedor de US$ 366 milhões com o banco:

República Dominicana (US$ 105 milhões);
Gana (US$ 94 milhões);
Guatemala (US$ 85 milhões);
Honduras (US$ 32 milhões);
Argentina (US$ 29 milhões);
Equador (US$ 21 milhões).

Outros seis países quitaram suas dívidas sem que o FGE fosse acionado:

Angola;
Costa Rica;
México;
Paraguai;
Peru;
Uruguai.

QUAIS AS VANTAGENS E DESVANTAGENS DE EMPRESTAR DINHEIRO PARA OBRAS NO EXTERIOR?

O BNDES afirma que o financiamento da exportação de bens e de serviços produzidos no Brasil visa “o aumento da competitividade das empresas brasileiras, a geração de emprego e renda no país e a entrada de divisas”. Essa visão é corroborada por alguns especialistas, com algumas ressalvas.

O diretor de Comércio Exterior da Cisbra (Câmara de Comércio, Indústria e Serviços do Brasil), Arno Gleisner, concorda que há ganhos nessas operações, mas pondera que é necessário aprender com os erros do passado. “Os empréstimos geram emprego e renda no Brasil e devem continuar. Há muitas vantagens para empresas que se beneficiam indiretamente e não aparecem nos contratos de serviços. O BNDES tem experiência e vem aprimorando os contratos. O que é inadmissível são casos de corrupção ou inadimplência.”

O advogado Evaristo Pinheiro afirma que o BNDES lucrou com as transações e estimulou a exportação brasileira de alto valor agregado, assim como a atividade industrial. Segundo ele, a linha de financiamento representou menos de 2% dos desembolsos totais do banco para crédito oficial de exportação. De 1998 para cá, o banco emprestou US$ 10,5 bilhões para firmas brasileiras atuarem no exterior, e recebeu de volta US$ 12,9 bilhões.

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Os financiamentos do BNDES para obras no exterior foram objeto de investigação da Operação Lava Jato. As empreiteiras brasileiras envolvidas no esquema de corrupção, como Odebrecht, Camargo Corrêa, OAS, Andrade Gutierrez e Queiroz Galvão, concentraram 98% dos recursos do banco para obras de engenharia no exterior, que totalizaram US$ 10,5 bilhões de 1998 a 2017.

Há ceticismo ainda em relação aos critérios utilizados para a concessão do crédito e às garantias exigidas dos países em que as obras foram executadas. Para o Porto de Mariel, por exemplo, a única garantia de um financiamento de US$ 176 milhões para a Odebrecht iniciar a segunda etapa do projeto foi a receita gerada pela indústria de charutos cubanos. A condição foi firmada em 2010, e apenas uma parte do financiamento foi paga.

Outra crítica era direcionada à transparência dos contratos. Em 2012, o então MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior), ao qual o BNDES era subordinado, classificou como “secretos” os contratos de financiamento à exportação de bens e serviços de engenharia para Cuba e Angola sob o argumento de que continham informações estratégicas. A classificação foi derrubada pelo órgão em 2015, quando os contratos foram abertos pelo banco. Atualmente, o BNDES disponibiliza todos os contratos por meio de seu site oficial.

O BNDES afirma que novas regras podem ser aplicadas em novos projetos para evitar inadimplências.

“No momento, as operações de financiamento à exportação de serviços feitas pelo BNDES estão sob análise de diversas autoridades legais. O BNDES ativamente colabora com apurações no TCU (Tribunal de Contas da União), na CGU (Controladoria-Geral da União) e CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito) realizadas no Congresso Nacional”, diz o banco.

Posse. Aloizio Mercadante toma posse na presidência do BNDES com Lula e Alckmin no Rio de Janeiro nesta segunda-feira (6). Crédito: Tomaz Silva / Agência Brasil.

Em 2018, a PGR (Procuradoria-Geral da República) denunciou membros do PT, como o presidente Lula e a ex-presidente Dilma Rousseff por crimes como organização criminosa relacionada ao uso da Petrobras e do BNDES para arrecadação de propina. No ano seguinte, todos foram absolvidos pela Justiça Federal do Distrito Federal.

Em 2021, a Justiça Federal do DF também encerrou uma ação apresentada em 2016 pelo MPF (Ministério Público Federal), que investigava se o ex-presidente Lula atuou no BNDES para liberar o financiamento de obras da Odebrecht em Angola. Ao Departamento de Justiça dos Estados Unidos, a empreiteira afirmou que, de 2001 a 2016, fez US$ 788 milhões em pagamentos ilegais em 12 países, incluindo o Brasil. Segundo o documento do acordo entre a empresa e o governo americano, as propinas teriam sido pagas em troca de benefícios à construtora em pelo menos cem projetos e obras públicas.