No final do primeiro quinto do século XXI assistimos os municípios brasileiros sem a capacidade de financiar iniciativas estruturantes no espaço local, como: implantar, renovar e estender aspectos importantes do saneamento básico (rede de esgoto pluviométrico, de água servida, de esgoto sanitário). Implantação de escolas públicas de tempo integral, construção de habitação popular, Indução do desenvolvimento industrial local, construção de equipamento logístico (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, pontes, portos, viadutos), enfim, o município, efetivamente vive na pobreza orçamentária atávica.
Muitos estudiosos como José Murilo de Carvalho denomina o Estado brasileiro como macrocefálico, expresso na metáfora assim descrita: tem uma enorme cabeça nos grandes centros produtivos e braços pequenos no interior do país. Esta assertiva tinha enorme relação com a realidade até a metade do século XX. Hoje já houve grandes avanços, com a chegada de políticas públicas nos municípios mais distantes das regiões metropolitanas, a exemplo do SUS, Previdência, programas sociais, porém, a autonomia orçamentária municipal, ainda é muito baixa.
Esta constatação empírica tem uma gênese histórica. A colonização brasileira é iniciativa pela governança do setor privada, onde o governo português só se fazia presente através da cobrança do quinto fiscal nos corredores de exportação e nos locais de extração de pedras preciosas. Noventa por cento do território era governado pelo senhor das terras, aos tempos da Colônia, Império e República Velha. Esta realidade começa a se alterar a partir da Revolução de 1930, ou seja, já 94 anos.
O período imperial é marcado pela enorme centralização política, administrativa e orçamentária, com um leve interregno entre 1934 e 1940, esta centralização, deixou ainda mais esquecida os estados e municípios que estavam de fora da capital do império, enfim o Estado macrocefálico não atuava fora da capital, dos corredores de exportação e das minas de pedras preciosas.
Com a implantação constitucional da República em 1891, o desenho da República se sustentou no Pacto Coronelista, também conhecida como a República dos governadores, que veio a consolidar a enorme descentralização política, administrativa e orçamentária, como uma resposta à enorme centralização política e orçamentária imperial.
Neste período o orçamento se destinava à presidência da república e aos governos estaduais, muito pouco orçamento público chegava aos municípios brasileiros. Vítor Nunes Leal dizia que as poucas obras municipais eram executadas, muitas vezes, pelos recursos privados do Coronel dominante em cada município. O Brasil era uma colcha de retalho dominado pelo coronelismo, que mandava e desmandava no espaço local.
Com a derrubada da Primeira República agigantou-se uma avaliação, que viria a se tornar hegemônica com o advento do Estado Novo em 1937, de que as raízes dos problemas de grande parte do Estado brasileiro, residia no desenho institucional ultra descentralizado, e que gerou um controle da máquina do Estado controlada pelas oligarquias latifundiária e este desenho impedia que o Brasil tivesse políticas públicas de abrangência nacional.
Assim, com o advento da Ditadura do Estado Novo, emergiu um Estado ultracentralizado, que aliás, caracteriza todas as Ditaduras. Ocorreu a hiper centralização política, administrativa e orçamentária e fiscal, e é neste momento que começam surgir as grandes intervenções federais no campo da economia, saúde, política de pessoal civil, educação, e superintendências federais estaduais e regionais. O objetivo era claro: desprivatizar o Estado brasileiro.
Com o fim do Estado Novo em 1945, emergiu a Segunda República brasileira, que manteve no essencial a centralização orçamentária e fiscal do Estado Nacional, tudo em nome do diagnóstico de que era preciso impedir o retorno do controle estatal pelas elites econômicas estaduais sobre o aparelho de Estado. Mais uma vez os municípios brasileiros ficaram longe de uma boa fatia do orçamento nacional.
O golpe de Estado de 1964 marca o retorno à hiper centralização orçamentária, fiscal e política do Estado brasileiro. Com o fim do regime militar em 1985 e a reconstitucionalização do Brasil em 1988, o movimento municipalista brasileiro conquistou uma boa presença constitucional, que se resumiu em muitas funções dentro da federação, mas sem a correspondente compensações orçamentárias.
Em síntese, na distribuição orçamentária do Estado federativo brasileiro, o município conseguiu 15% do bolo tributário nacional, o que foi muito pouco perto das atribuições constitucionais advindas de 1988. Hoje o país se urbanizou em 87%, as cidades estão inchadas, os recursos orçamentários dos municípios, hoje, só conseguem cobrir despesas com pessoal ativo e inativo, custeios das máquina e serviços de limpeza, segurança e conservação, com exceção dos municípios polos de desenvolvimento. Não existe capacidade de investimento municipal em políticas estruturantes.
Já o governo da União, quando somados as receitas tributárias mais as contribuições, chega a acumular 70% do bolo tributário nacional. O desenho institucional brasileiro é retratado metaforicamente na seguinte imagem: o município vive de joelho perante estados e União, e os estados vivem de joelho perante à União. Será que os entes federados, estados e municípios não deveriam ter maior participação no bolo tributário nacional?
Hoje o poder orçamentário e político do governo da União é tão grande, que o ex-presidente Bolsonaro, mesmo com resultados pífios de governo quase foi reeleito em 2022. Com o advento das emendas Pix, ou emendas do relator um presidente articulado pode vir a causar grandes prejuízos sociais aos Estado Nacional brasileiro.
No Brasil devido ao desenho do sistema tributário, orçamentário, eleitoral e partidário transformou a eleição de senadores e deputados federais em um jogo de carta marcado devido ao enorme poder orçamentos dos titulares de cargos no congresso nacional. No contexto da enorme desigualdade social da sociedade brasileiro, é o clientelismo aberto o grande responsável pelo controle municipal pelos donos dos orçamentos legislativos federais. O voto tem sido definido pelo poder da máquina de patronagem de cada membro do congresso nacional e que impulsionaram a reeleição de 82% dos prefeitos incumbentes nas eleições de 2024.
Este desenho institucional do Estado federativo brasileiro tende a hipertrofiar o poder da União e dos titulares do congresso nacional no espaço municipal. Os municípios continuam como um ente federativo com muitas atribuições constitucionais e pouca contrapartida orçamentária.
Por outro lado, estas informações estratégicas no campo da política indicam que quando a alternância de governo federal chegar, haverá uma longa dominância das direitas com o centro, num contexto de ausência física do presidente Lula, haja vista que o mesmo está as portas dos 80 anos.
Por que sou tão incisivo nesta assertiva? Porque o tsunami que varreu a política nacional através da Lava Jato e do Petrolão, corroeu o poder competitivo do centro ( MDB e PSDB) e a esquerda, manteve-se dependente do presidente Lula. É através da força política e eleitoral de Lula que o PT manteve-se entre os 3 maiores partidos brasileiros. Como ficará o PT após Lula? Esta é uma resposta difícil de inferir.
Caso esta análise retrospectiva guarde alguma relação com a realidade política brasileira, podemos concluir que os partidos progressista só poderão sobreviver por um período razoável na oposição federal caso resgatem espaço estratégicos na unidades federativas estaduais e municipais. Mas como sobreviver à um eventual governo das direitas consecutivo num contexto de pobreza orçamentária de estados e municípios?
Creio que o discurso que embalou a decisão das elites políticas nacional em centralizar o orçamento e o o fisco na União como mecanismo para evitar o patrimonialismo das elites estaduais e municipais está superado, uma vez que o consórcio patrimonialista entre os políticos e a alta tecnocracia nas três esferas do Estado nacional brasileiro está mais do que evidente, os escândalos de corrupção atestam esta afirmativa de forma cristalina.
Creio que chegou o momento de começarmos a apostar na educação cívica de nossa população municipal e seguirmos o caminho dos Estados Unidos da América, que em 1902 colocou nas mãos dos municípios 52% do bolo orçamentário nacional. Chegou o momento de redistribuirmos as competências da União e estados como reguladores e indutores do desenvolvimento e colocarmos nas mãos dos municípios a missão de construir políticas públicas estruturantes para a totalidade da vida local.
Quando deslocarmos 50% do bolo tributário nacional para as mãos dos municípios, todas as disputas políticas substantivas se deslocarão para o espaço local, e aí as classes médias e as classes populares lutarão e farão o controle do orçamento público local, uma vez que, quem é de oposição luta para governar, e neste embate, como consequência haveria o controle das atividades de governo em toda a sua extensão.
Este novo desenho do sistema tributário e orçamentário nacional traria todo o vigor da luta política aos municípios, que no contexto da democratização das informações através das redes sociais, criaria as condições políticas para a maioridade cidadã dos habitantes do espaço municipal. O cidadão saberia que, agora, existem recursos para mudar toda a infraestrutura urbana e rural dos municípios e como tal, emergiriam todos os tipos de controle vertical e horizontal dos recursos públicos. União e estados teriam todos os instrumentos legais para o controle das contas públicas municipais.
Esta seria a maior herança democratizante e descentralizante que o presidente Lula deixaria ao povo brasileiro. Bastaria que o presidente Lula fizesse uma grande aliança entre os setores progressistas do sul e sudeste e chamasse para esta aliança todos os segmentos estaduais do centro-oeste, nordeste e norte para redesenhar a distribuição orçamentária e dos fisco entre União, estados e municípios, que teria um período de transição 5 de anos em direção ao novo modelo federativo.
Somente empoderando fiscal e orçamentariamente dos municípios, onde mora a população brasileira, é que poderíamos solidificar uma base social em defesa de uma constitucionalidade democrática de baixo para cima, diminuindo o poder centralizado das elites de “cima”.
Ao governo federal caberia a missão de proteger as fronteiras, induzir os desenvolvimentos regionais, representar o Estado Nacional perante outros países controlar e regular o mercado nacional e externo, controlar as políticas macroeconômicas através do Banco Central, declarar guerra através do congresso nacional, controlar recursos da defesa civil para o enfrentamento de grandes catástrofes, fiscalizar, concorrentemente os gastos de estados e municípios, controlar as polícias nacionais e a inteligência estratégica.
E ao final, um sonho impossível, já que os estados periféricos da federação brasileira (norte, nordeste e centro-oeste, não lutam por um projeto de nação com uma federação equilibrada e tendencialmente equitativa, vejam o sonho irrealizável que faria do Brasil um Estado rico do norte ao sul.
Este sonho impossível se materializaria no seguinte desenho federativo fiscal e orçamentário: a União ficaria com 25% do bolo tributário nacional, os estados com 25% e os municípios com 50%. Seria o redesenho do pacto federativo e a aposta de um desenvolvimento nacional mais equitativo, uma vez que haveria equilíbrio inter regional e inter federativo.
Do ponto de vista político estaria garantido a probabilidade de sobrevivência das minorias políticas nos espaços estaduais e municipais e o poder avassalador do governo da União estaria minorado, diminuindo o poder do chefe do executivo federal nas disputas estaduais e municipais. Quem ganharia seria a cidadania municipal em todo o país.
Com a palavra o governo do presidente Lula e os “nortistas”, se considerarmos norte as unidades federativas que ficam abaixo do planalto central.
